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脱贫攻坚实施情况调查与分析
基于全国127名农村基层干部、党员和新型经营主体访谈
发布时间:2019-06-05   来源:成都村政学院

一、脱贫攻坚的目标与措施

关于脱贫攻坚的总目标,总书记20151127日在《中央扶贫开发工作会议上的讲话》中指出,“全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标,农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标”这个标志性指标,不能到了时候我们一边宣布全面建成了小康社会,另一边还有几千万人生活在扶贫标准线以下。如果是那样,必然会影响人民群众对全面小康社会的满意度和国际社会对全面小康社会的认可度,也必然会影响我们党在人民群众中的威望和我们国家在国际上的形象。我们必须动员全党全国全社会力量,向贫困发起总攻,确保到二〇二〇年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。

具体来讲,按照《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》要求,“十三五”期间脱贫攻坚的目标是,到二〇二〇年实现“两不愁、三保障”。“两不愁”,就是稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿;“三保障”,就是农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障;同时,实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,这个目标实现起来并不容易。

关于脱贫攻坚的措施,总书记在多个会议上做了一系列指示和讲话。20151016日习近平在《减贫与发展高层论坛》的主旨演讲中讲到,“中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措,就是实施精准扶贫方略,找到“贫根”,对症下药,靶向治疗。”20151127日《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》,“脱贫攻坚要取得实实在在的效果,关键是要找准路子、构建好的体制机制,抓重点、解难点、把握着力点”,要按照贫困地区和贫困人口的具体情况,实施“五个一批”工程。一是发展生产脱贫一批,对贫困人口中有劳动能力、有耕地或其他资源,但缺资金、缺产业、缺技能的,要立足当地资源,宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜商则商、宜游则游,通过扶持发展特色产业,实现就地脱贫。二是易地搬迁脱贫一批。生存条件恶劣、自然灾害频发的地方,通水、通路、通电等成本很高,贫困人口很难实现就地脱贫,需要实施易地搬迁。三是生态补偿脱贫一批。在生存条件差、但生态系统重要、需要保护修复的地区,可以结合生态环境保护和治理,探索一条生态脱贫的新路子。四是发展教育脱贫一批。治贫先治愚,扶贫先扶智。教育是阻断贫困代际传递的治本之策。五是社会保障兜底一批。目前,贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的有二千万至二千五百万人。到二〇二〇年难免还有这样的贫困人口,要由社会保障来兜底。总书记还就加强党的领导、基层组织建设、发动群众主体作用、扶志扶智相结合、脱贫后的退出机制、防止形式主义等问题上做出了多次指示。

这些总书记的指示,已经体现在了党的十九大报告中,体现在了中央历年“一号文件”中,体现在了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中,体现在了各部委和各级地方政府的工作中,这些党的路线方针政策在基层的执行落实情况,是全国人民共同关心的话题。

   二、当前脱贫攻坚中的“正能量”

本次访谈对象来自全国31个省(市、自治区)及新疆建设兵团、49市(地区、州、盟)、65县(市、区、旗),其中32个县是国定贫困县,占全国584个贫困县的5.5%127名访谈对象中,村两委干部74人、农村新型经营主体23人、农村普通党员30人,其中83人来自国定贫困县,占比65%,详细情况见图一和图二。从图中可以看出,样本基本反映了我国农村基层治理中的中坚力量。


图一:访谈对象区域分布图

图二:访谈对象类型分析

(一)脱贫攻坚正有序开展

   当前,各级帮扶人员正和当地村干部一起,以饱满的热情致力于消除贫困,因地制宜创新多种脱贫措施,产业扶贫、项目扶贫、政策兜底、异地搬迁等方式均取得了很大成效,赢得了广大干部群众的一致认同,正如培训班学员、湖北恩施市盛家坝乡麻茶沟村后备干部、沃野有机农业专业合作社理事长刘先松所说,“大部分老百姓对精准扶贫工作摆脱贫困都是充满信心的,而且对党的政策都是怀着很感恩的心态,特别是我帮扶的那些对象,当我每次去向他们宣传政策和了

解情况的时候,有的人会感动得流下眼泪”。访谈中很多村干部和群众均反应党的政策好,大部分村扶贫产业发展效果明显,还创新了赡养扶贫、项目无条件分红、产业无偿定补等多种可持续脱贫方式。

   (二)分类扶贫政策切中当前扶贫要害

   从对学员访谈的情况看,实际情况中致贫原因有以下几类,一是因病因残因学导致贫困;二是产业发展缓慢,这部分比例最大,其原因是综合的,包括市场经济、基础设施、自然环境、基础教育、“等靠要”思想等,影响程度至少占七成以上;三是基层组织领导不力,在资源禀赋条件较好的情况下仍旧贫困,但比例不大,是少数。

   按照中央政策,脱贫措施分为以下几类,第一类是政策兜底,即对因病因残因学致贫的政府无条件帮扶,这类操作方法简便管用;第二类是移民搬迁,从根本上解决了致贫的根源;第三类是产业扶持,从资金、技术、项目、人才上全方位帮扶,贫困村贫困户产业发展有了长足发展,为脱贫打下了坚实的物质基础;第四类加强基层组织建设,选派一大批扶贫工作队伍,如扶贫工作队、扶贫坚刀班等,还通过党委政府给产业带头人做工作,让他们回乡发展产业,带来了资金、

技术、项目和人才,有力促进了农业产业发展。

   中央及各级的帮扶政策效果明显,在很大程度上解决了农村钱从何处来、人从哪里来、项目怎么做的问题,特别是政策兜底,对因病、因学、因残、五保、低保等无劳动能力的保障,充分体现了社会主义制度优越性。农村各种产业发展风声水起,极大增强了贫困村发展产业的信心和力量,促进了农业增收农民快速脱贫致富,走出了一条有特色的建设小康社会的道路。

   (三)农村中有一批工匠型产业发展带头人

   这批带头人长期从事产业发展,有的甚至二、三十年就做一件事,十多年都不算是长的。在长期的产业经营中,对生产、技术、原材料、经营销售、客源、渠道、成本等有丰富的经验,熟谙产业发展规律和市场经济规律。他们在产业发展、脱贫致富中发挥了很大作用,如陕西省汉中军鑫农业发展有限公司董事长兼总经理但启军、广东省李金柚农业科技有限公司董事长兼总经理李永生、河北省顺平县台鱼乡南台鱼村党支部副书记兼台鱼乡桃产业会长张国桥等,不但自己发展农业实现产业致富,还大量带动本村及周边村民脱贫奋小康,他们的发展符合市场经济规律,适应产业发展规律,是农业发展中不可多得的人才。

   (四)农村中涌现了一批“一懂二爱”的年轻人

   出于照顾家人、社会责任、乡土情怀等各种各样的目的,一批有知识、有思想、有干劲的年轻人回到了农村创业,他们大多大学毕业,甚至还有研究生毕业,如福建古田县鹤塘镇程际村党支部委员余海燕、湖南湘西州龙山县苗儿滩镇凤溪村农民党员鲁敏、辽宁建平县小塘镇凤雷果蔬种植专业合作社党支部书记、理事长李凤雷、湖南湘西州龙山县里耶镇比耳村农民党员石小蓉等,他们非常热爱农村,熟悉农村,能够迅速根据本地实际情况和资源禀赋发展产业,有办法有思路,在农村从事产业发展有较大成效,个人收入不比城市收入差,要对他们进行宣传,用他们回乡创业的故事和不菲的收入吸引更多年轻人回乡创业,他们是未来农村的希望,也是乡村振兴的“顶梁柱”。

   (五)合作社是带动农民增收致富的主要形式

   虽然受访各村的合作社形式多种多样,带动农户有多有少,合作社发展水平有高有低,给农民带来的收益也不一,但从访谈情况来看,合作社是一种最普遍最有效形式。就目前农村情况看,经过 40 年农村改革的洗礼,农村中有能力有眼光的农民能发展的都发展起来了,但他们毕竟是少数,而留下来大多数农民几乎都是文化程度低、外出闯荡少、思想不是很开放的农民,他们没有产业发展所必须的理念、技术、资金、管理、营销和抵御市场风险的能力,加之 40 年来老

的农村集体经济组织基本“土崩瓦解”,新的农村集体经济组织还没有形成,不能带动农民脱贫致富,这部分农民的发展需要有人带领他们。实践证明,农村专业合作社是带动这部分农民脱贫致富的有效途径。

   三、脱贫攻坚中的困惑和问题

   (一)已进城农民割舍不下农村的地和房

   从访谈中各村劳动力外出打工情况来看,七成以上的村七成劳动力常年在外打工,只是春节才回家看看,这部分农民实际上已经实现城镇化,但由于户口还在农村,导致户籍城镇化偏低,且这部分农民在农村还有地和房。如江西省赣州市赣县区王母渡镇潭埠村支委委员、村委委员彭邦宾谈到,该村存在大量“空心房”,即无人居住的空房和危房,本次访谈中江西多位学员均谈到这个问题。从乡村振兴的角度看,提高户籍城镇化率,有利于规模农业,有利于新型农民到农村。它既影响到实际城镇化率,同时又影响了农业发展,对其中涉及的产权、农户、宅基地、法律、村容村貌等问题尤其是“农民利益不受损”这一农村改革底线应予以关注。如何处理期间的利益问题,需要加强政策研究。

   (二)少数村扶贫措施简单

   部分村的扶贫措施还停留在给钱给物给项目上,反应了上级帮扶人员对产业发展规律不了解,凭主观意愿,总认为帮贫困户买点牛、羊、猪、兔、树苗等,贫困户就会自动发展,自动脱贫。从主观上看,因病、因学、因残、五保、低保、异地搬迁等相对简单,只要政府出钱就可以办到,但这些简单措施只能脱贫不能致富,最困难也是涉及面最大的是产业脱贫,必须要按照产业发展规律,通过懂产业发展和市场经济规律的产业带头人带动才能脱贫致富。

   (三)乡村振兴中经营管理人才特别缺乏

   不少村的资源条件很好,交通区位有优势,可做的项目比较多,但由于村干部甚至两委班子年龄老化,文化程度低,接受新事物慢,观念陈旧,加之有经营管理能力、擅长项目策划包装招商的人才少,抱着金饭碗讨饭的情况不少。

   (四)劳动力日益成为制约农业发展的重要因素

   访谈中普遍感到农村发展不仅缺人才,连劳动力也非常缺,有的村可做的产业不少但没人做,当然这和农业产业的收入有很大关系,即农村的收入比进城打工的收入低,不足以吸引劳动力回流。对此我们应理性对待,在城镇化进程中,农村人口向城市净流入是大势所趋,

不可阻挡。简单提吸引人才到农村去,没有相关配套的政策激励措施无法吸引人才回流,需要建立吸引人才回归的利益联结机制。同时,还要大力发展农业机械,尤其是适宜丘陵山区农业机械,减轻劳动强度和劳动量,替代日益减少的劳动力。

   (五)农村集体经济组织普遍很弱

   大多数村没有农村集体经济及其组织,大多数村干部对农村集体经济组织的认识层面比较低,对其意义、作用、基本常识、具体做法等认识不清。目前农村集体经济组织创新的要求很高,对基层干部的群众工作能力、经营能力、政治思想觉悟要求都比较高。

   (六)村两委成员是脱贫致富的关键

   通过访谈,各村的实践从正反两个方面都说明,一个村要发展必须要有强有力的村两委领导,主要是指村两委主要负责人,他们能力强则村强,他们能力弱则村弱。在下一步中组部将在全国推广村两委负责人“一肩挑”的情况下,对村支部书记的要求将更高。从访谈情况来看,村支部书记既要做党建,又要做基层治理,又要做产业发展,不是很现实,至少个人时间和精力上不能兼顾,建议党建及基层治理与产业发展分别由不同的村干部担任。

  四、当前脱贫攻坚措施建议

   (一)新一轮的撤村并村是现实需要

   由于贫困村人口流严重,地理位置离城镇偏远,加上自然环境条件恶劣,产业发展没有条件和基础,新一轮的撤村并村工作已势在必行,这样一是可以为产业发展提供更多的生产要素和基础条件,二是可以为人才回流提供必要的物质条件和收入基础,三是整合更多的基层治理人才,加强基层治理工作对于撤村并村,建议每个县在做县级《乡村振兴发展规划》时,予以充分考虑。

   (二)建立全国统一的农业服务体系

   无论是脱贫攻坚还是乡村振兴,产业兴旺是关键。产业兴旺需要有一个完整的产业链,但如果单靠农民自己是没有办法去建立这个链条的。访谈中在谈到关于产业发展的经验、思路时,很多村干部非常困惑的是发展什么产业、什么产业才能赚钱、销售渠道在哪里,对这些问题,产业发展得好的带头人无不是经过长期的摸索实践,甚至碰得头破血流损失严重的不是少数,他们的经验都是在市场上用教训买来的,他们是能人,每个村如果有一位这样的能人,这个村就能发展,

但他们毕竟是少数。我们可以借鉴台湾和日本的做法,建立全国统一的农业服务体系,这样农民就专门负责种植和养殖,服务体系负责种子、肥料、技术、销售、品牌、研发等服务。本次访谈中,辽宁省建平县小塘镇凤雷果蔬种植专业合作社党支部书记、理事长李凤雷就建立了这样的一个实体,即绿色田园农业服务联合体,这个联合体服务范围全县 30 多个乡镇,服务内容有销售、肥料和饲料供应、品牌打造、技术支持等,既节约了成本,又实现农业规模化经营,提高了防范市场风险能力。在我国现有的体系中,可以考虑把供销合作社进一步完善和拓展,实现这一功能。

   (三)建议脱贫攻坚考核多采用访谈形式

    2020 年脱贫攻坚结束后,应建立防止返贫长效机制,一是帮扶方式以产业支持和政府兜底为主,尤其是产业帮扶尽量符合产业发展规律和市场规律,让乡村自身有造血功能;二是将村全面发展列入目标考核,考核以实际发展成效为主,切忌形式主义,通过对贫困户、非贫困户、基层干部的访谈,了解贫困户的确定标准是否合理,产业发展是否有成效,基层干部的付出程度,从而判断脱贫成效,资料检查考核应作为辅助形式,而不是主要形式。一年 2 次左右,减少对

群众和基层干部的负担,使基层干部集中精力做工作;三是切实减轻村干部负担,实行正面清单与负面清单相结合的方式,让村干部各自发挥特长,但至少要有基层治理、经济社会发展、基层组织建设等以职能划分。

   (四)乡村振兴人才问题解决建议

   一是吸引人才回流。把从村里出去的人聚在一起,包括打工的、经商的、参军的、考上大学的等等,有钱出钱、有力出力、有智慧贡献智慧,这是解决乡村人才缺乏问题的好方式。如湖南湘西龙山县里耶镇比耳村农民党员石小蓉的团队,“我们把从村里考出去五六个大学生,组成建设家乡的“为村”团队的核心成员,大家都觉得村里发展好了很骄傲和自豪,为村里面做点事情,并没不一定要求有怎样的回报,就觉得搞这个事情很好。”

   二是培养产业发展带头人。建议深入挖掘目前农业产业发展理念好、在市场中经过长期摸爬滚打、自身产业发展较好的产业带头人的经验做法,汇编成教材,培养一大批懂经营、会管理、爱农业农村农民的经营管理人才队伍,如海南省临高县黄同镇吉安村致富带头人王超,就在县委组织部和县委宣传部的组织下参加脱贫攻坚巡回演讲活动,向贫困户分享他的创业故事,激发贫困户用自己的双手摆脱困境的热情。

   三是建立产业发展库,供想做产业的村实地学习借鉴。本次访谈中,就形成了竹鼠、蛇、电商、黄桃、油茶、猕猴桃、烤烟、换季蔬菜、优质大米、百合、核桃、山楂、柿子、茶叶、花生、白术、黄栀子、籽壳、佛手、杨梅、甜叶菊、贡芋、粉条、香瓜、野猪等一批产业发展案例库,可供实地考察学习。

   结束语:从目前贫困村现状来看,有能力的人已经进城致富奔小康了,留在农村的贫困人口绝大部分要么年龄较大,要么属兜底对象,这部分人在以后的 30 年间会逐渐自然减少,如果再配合好的户籍城镇化政策,速度会更快。人一减少,农村的土地等资源就空闲出来了。农村资源丰富,有资源就会有价值,必然会有新型职业农民进入农村,这一点在我们的访谈中已经初现端倪,新进入的职业农民的收入必然与城镇收入相当甚至更高,也必然吸引新一代有三农情结的城市人向农村流动。一退一进,其时间跨度就在 30 年间。在这期间,需要特别注意的是乡村文明的传承、提升与创新,留住中华文明在农村的根与魂;这期间的乡村治理也要随着乡村人口的变化而变化,这时的乡村人口的特点是专业化、职业化、高素质。到那时,农村和城市就会融合发展,城乡二元结构会彻底被打破,乡村振兴全面实现,中华民族复兴梦也同步实现。

参考文献

1《携手消除贫困,促进共同发展》(20151016日),《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第720

2、习近平《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》(20151127日)

3《乡村振兴战略规划(20182022 年)》

4《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》

5、习近平《在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》(2017623日)


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访 问 量:(统计开始时间2011年6月9日)

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