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关于四川深度贫困地区可持续产业脱贫困惑及建议初探
发布时间:2019-06-04   来源:成都村政学院

2015年11月《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[1]对未来五年扶贫开发目标、要求、路径做了制度性安排将扶贫开发,上升到党中央治国理政的战略新高度明确重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地区脱贫攻坚,其中产业扶贫为精准实施“五个一批”[2]( 发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批)首选,使具有“造血功能”[3]可持续发展的产业扶贫模式在整个扶贫格局中占有重要地位。近年来,四川省引领群众精准脱贫取得了良好的成绩,基本解决了农村贫困“面”的问题中但点多、面广呈分散插花状的“深度贫困”区域,由于不利于整体规划、统一打造、结构调整困难以及运输成本高、市场脱节等问题,仍存在产业扶贫效率不高、效益不好、效果不显的现象,值得关注与思考。本文基于2016年—2018年对川南、川北、川东3深度贫困区域甘孜、阿坝藏区5个深度贫困县凉山彝区4个深度贫困县15个定点扶贫村256户家庭调查问卷发放、各类座谈以及实地查验等方式跟踪调研。探讨深度贫困地区产业脱贫路径、贫困群众自我发展能力,政府的“放管服”功能定位试图对深度贫困地区可持续产业脱贫工作机制有所裨益。

一、当前我省“深度贫困”区域的特点

    四川省不仅是人口大省,还是农业大省,同时、又是多民族省,特有省情决定了四川既有革命老区(川陕革命根据地)如川东北片区的巴中、达州、南充等;又有民族地区如川西北片区的甘孜、阿坝藏族自治州、攀西片区的凉山彝藏族自治州等,还有大量散落在高原、山区、丘陵的点状贫困区域,脱贫范围广、层级复杂、任务繁重。近几年的脱贫工作基本解决了“面”的问题中但“点”问题就显得尤为突出,表现以下几个特点。

   (一)点多、规模小,呈分散状——不利于产业整体规划。我省辖区面积484144.02k㎡,居中国第五位,18地级市,3个自治州,183个区(市)县。其中2/3区(市)县分布在山地、丘陵、高原以及生态保区内,这就决定了精准扶贫的点多,但规模小,一个县可能有两、三个深度贫困乡镇、村(社区)或村民小组,较为分散,集中度小,不利于产业发展中的土地总体利用规划、项目规划、用途规划等。

   (二)量少、面广,呈插花状——不利于产业适度规模。五年的脱贫攻坚,通过3年多的努力,面上的任务陆续基本完成,虽然数量大幅度减少,但点状的“啃骨头”深度区域,分布广阔,涉及除成都以外的所有地(市)州的区(市)县,特别是民族地区。插花式的区域呈散落、零星状不利于产业发展中土地适度规模流转。我省家庭承包耕地面积流转走在全国前列,但2014年全省家庭承包耕地流转面积1415.5万亩,流转率24.3%,首次低于全国28.8%。

   (三)沿山、深丘,呈陡坡状——不利于大宗产业选择。我省位于中国大陆地势三大阶梯中的第一级和第二级,即处于第一级青藏高原和第二级长江中下游平原的过渡带,高低悬殊,西高东低的特点特别明显。西部为高原、山地,海拔多在3000米以上;东部为盆地、丘陵,海拔多在500~2000米之间。全省可分为四川盆地、川西高山高原区、川西北丘状高原山地区、川西南山地区、米仓山大巴山中山区五大部分。地貌复杂,以山地为主要特色,具有山地、丘陵、平原和高原4种地貌类型,分别占全省面积的74.2%、10.3%、8.2%、7.3%。高达80%左右落差山区,限制了大宗产业多渠道路径选择

   (四)空心、弃耕,呈被动状——不利于激发产业发展的内生动力[4]调查显示目前我省总的耕地面积10134.15万亩,其中盆地丘陵区耕地占全省的59.74%,人均1.128亩(省统计年鉴户籍人口8984.7万),低于全国人均耕地1.52亩,而成都20个区市县总耕地面积544万亩,人均仅0.83亩,人均耕地稀少、山区面积广阔,使深度贫困地区青壮年外出打工比例约在95%以上,高龄化、空心化、抛地慌地现象明显高于其他农村地区,没有回归的年轻人、没有带头致富的人,其内生动力的先天不足,制约了可持续产业发展的后劲。

我省深度贫困地区可持续产业脱贫面临的主要困惑

扶持双方主体定位不清产业化扶贫方式不同于单纯的社会救济,它更强调的是贫困人口的广泛参与,调动贫困地区广大干部群众发展经济的积极性,增强贫困地区和贫困人口的自我发展能力,因此,引导各方力量参与产业扶贫,以“放管服”营造产业发展的市场环境,不代替市场主体决策是产业扶贫的基本要求,但调研发现目前扶贫主体与脱贫主体存在定位不清、“力量”不均的问题,一些政府部门、企业有根深蒂固的“输血”思维,习惯大包大揽,短期性的集中财力、物力、人力搞运动式扶贫,“越位”现象普遍。课题组对川南、川北、川东3深度贫困区域甘孜、阿坝藏区3个深度贫困县凉山彝区4个深度贫困县15个定点扶贫村256户家庭抽样调查显示:认为扶贫就是给钱的占82.5%、认为我家的事应该等政府管的占69.8%、认为产业发展是政府的事占72.3%。贫困群众成为脱贫看客,一方面参与扶贫多方“积极作为”,另一方面被扶贫的单方“消极被动”,使产业脱贫主次颠倒。

产业发展规划不准。产业化扶贫的目的是帮助贫困地区调整产业结构、增加农户的收入、进而实现脱贫致富,载体是农业产业化经营。因此,做好土地总体利用规划、产业规划以及村庄规划是基础。由于目前的扶贫多以省、市、县各部门以“包村包户”、抽调干部做村(社区)“第一书记”等方式展开,因此,处理好贫困地区“点”与“面”的关系就成为了产业扶贫的核心。调查显示一些扶贫部门与抽调干部对产业的结构调整与发展局限于自己的“三亩责任田”中,缺乏大局意识,与地方整体规划脱节,产业选择随意,布点零星。为此,课题组分别选择了山区、丘陵、平坝三个不同区域贫困村跟踪,发现:一是与地方产业规划脱节。选择的扶持产业脱离当地实际,具有高度的一致性与同质性,难以形成区位差异优势;二是与地方土地规划脱节。忽视农村集体建设用地的作用,出现“插花”式产业布局;三是与地方村庄规划脱节。住房改造与产业发展分割,导致一、三产业结构混乱,短期化现象突出。

(三)新型经营主体培育不够。产业扶贫的关键是以中介组织为载体,由贫困农户参与决策和执行扶贫行为的活动,并形成激励与约束机制共存、实现良性循环的一种扶贫方式。这种模式的特点在于将一家一户组织起来,将分散的经营联结成一定的规模,主要解决一家一户单干而干不好的事情。中介组织包括专业协会、专业合作社或由专业大户自发形成的新型经营主体。调查显示, 我省合作经济组织起步较早,特别是80年代中期形成成都周边区市县的、果蔬、中药材、花卉等合作社已初具规模,具有较强的影响力与辐射面。截止2017底,全省经工商登记的农民合作社52000家,比去年同期增加11726家,增长32.9%,从2011年起,每年增速保持在30%以上,但目前以合作社为主要载体的农村新型经营主体,在深度贫困地区特别是甘孜、阿坝非旅游区、凉山老九县发展较滞后。专合组织的缺失与发育不良,造成产业扶贫缺乏载体,专业性差、市场化率低,难以可持续性脱贫。

     (四)相关产业扶贫政策整合不足。目前中央财政专项产业扶贫经费有不同归口,2018年有8个受理单位,约14个项目,其扶持政策覆盖财政、税收、信贷等所有杠杆,同时国土部门2016年、2017年相继出台了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》、《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》等用于支持深度贫困地区(特别强调了甘孜、阿坝藏区、凉山彝区)的土地增减挂钩项目调查显示在地(市)州一级相关部门知道现行所有扶贫政策、经费项目的约占同级调查样本的48.25%,区(市)县一级相关部门约占同级调查样本的33.8 %,乡镇街道约占同级调查样本的21.37 %,村社区约占同级调查样本的5.2 %。这说明:越到基层,信息越分割,虽然上面政策密集、资金雄厚,到了实际操作部门,政策利用低、资金口子分散,不能形成整合力,使产业扶贫中的基础设施、产地初加工配套设施建设支撑不够,影响效率。

(五)产业公共服务不完善[5]一是林道没有公共配套政策。深度贫困区域基本集中在山区,一方面林权流转困难,比如经济林木投资大,回报期慢长,社会资本下乡需要金融资本支撑,但相关金融政策不配套,银行就不敢做中长贷款;另一方林道鲜有硬化指标。目前相关部门对林道的设施用地没有配套文件,林道不予硬化,制约山区一、三产业融合;二是农村小微水体年久淤积。由于项目、资金、政策等原因,边远地区、民族地区、贫困地区农村沟、塘、渠等微型水体污泥淤积、保坎垮塌影响排洪和灌溉,对农业产业体系培育不利;三是农业信息服务明显削弱。由于近几年政务性、事务性工作增多,基层特别是乡镇人少工作量大,原有农业信息中心的专业人员被部分抽调到其它农口工作,大大削弱了农村专业农业信息服务工作力度,影响了农业生产、农产品的销售等。

促进我省深度贫困地区可持续产业脱贫的建议思考

1、加强产业扶贫指导、分类培训管理。一是省市县三级扶贫部门、企业要形成调研反馈机制。由下派干部、工作人员收集扶贫地区、扶贫对象详细情况并反馈给单位,单位形成定期会商机制,划分扶贫类型,认识产业扶贫特点,制定实施方案。二是按照不同类别、实施分类专业培训,解决目前对扶贫干部的培训笼统、粗线条及非专业问题。比如对易地搬迁脱贫的,重点是培训“土地增减挂钩”政策;对生态补偿脱贫的,重点是培训相关补偿程序及要求;对发展产业脱贫的,重点是培训市场取向。三是扶贫责任单位牵头,汇集多方智慧,整合力量专业指导产业项目选择、产业链条连接、产业结构布局、扶贫项目库建立等。

2、重视产业扶贫格、嵌入整体规划。一是人文规划生活区扶贫中涉及到的住宅改造要与村庄规划、土地利用总体规划相衔接,与产业布局调整相结合,合理确定建设规模、空间形态和居住模式,特别是连片贫困区、易地搬迁贫困区中的农村新型社区的建设,要充分挖掘其地域特点,突出个性特色,形成不同类型的居住点,为发展乡村民宿旅游产业奠定基础。是科学规划生产区。根据生产半径1公里以内、1-3公里、3公里以上不同范围和不同劳动强度,进一步调整农业产业结构。生产半径在1公里内的农用地,可规划为蔬菜、粮油、经济作物等劳动密集型、生产周期短的产业用地;生产半径在1-3公里内的,可规划为适应当地种植的水果、茶叶等劳动强度适度的作物;生产半径在3公里以上的,可规划为“三木”药材、笋用竹等生产周期长的经济林木,以减轻劳动强度和降低耕作难度。方面形成适度规模、比较专业的生产区域,便于先进的农业科学技术的推广应用,提高农业生产的科技含量,获得农业规模收益;另一方面,又为流转奠定基础。

3培育产业扶贫中介、激发内生动力。一是扶持重点合作经济组织。把“撒胡椒面”式的扶持方式变为“集中倾斜”方式,将我省贫困域内各类农村专合组织进行梳理、登记、录入数据平台,按照相关标准,引入第三方进行评估,筛选出有一定规模,信誉较好,较稳定的合作社进行重点扶持,用几年时间打造一批具有政治、社会、经济效益的示范新型经营主体。二是发挥组织优势,衔接特色农产品产销链条进一步发挥专业协会和合作社等组织化优势,把农业产业链条搭建在贫困农民的田间地头,提高农业的组织化程度和农业抗风险能力,增强农民增收的稳定性。三是改善投资环境,营造业主大户经营良好氛围,吸引城市资本参与产业扶贫。抓紧完善我省《农村土地经营权流转管理办法》等支持土地流转的配套政策与实施细则;加强银政沟通,银企合作,探索以土地使用权、农产品当年在地收益抵押贷款等多种融资手段,及时解决土地流转业主在扩大规模经营中资金瓶颈问题;以资金补贴等形式鼓励和支持业主大户生产性投入和基础设施投入。四是搭建成长舞台,壮大职业农民队伍。加快制定与完善《四川省培养、引进、使用农村专业人才实施细则》、《四川省扶持农业职业经理人的奖励补贴相关政策》等,保障农业职业经理人各项工作运行;遴选成熟的第三方专业培训机构,建立各地新型职业农民培训基地;整合各条口子农村培训专项资金,拟定5年培训计划,培养一批较为稳定本土农村人才,特别要鼓励大学生、复转军人回乡创业;广开招贤纳良大门,引进一批具有较强市场意识、较高生产技能、一定管理能力和经营水平的农业职业经理人引领推动产业扶贫;将农口、科技口的农业科技推广服务和科技成果的转化与农业职业经理人、新型职业农民的考评、职称、定级结合起来,使他们有上升的空间,为正在成长中我省农业职业经理人、新型职业农民队伍提供了政策利好信息和更大的舞台与机会[6]

4、汇集产业扶贫资源、设置一个开关。一是政策总开关。各重点扶贫的区(市)县可成立政策研究综合机构,专门收集、整理、研究从中央到地方的扶贫政策与资金,包括财政补贴、税费优惠、信贷支持等,一方面最大限度汇集信息来源,另一方面使基层可获得最权威、最全面的政策咨询,可避免少走弯路。二是资金总开关。由地方扶贫办牵头集聚各口子的专项财政转移资金流量,形成一个总开关流出,集中资金整合力量,捆绑打造贫困地区基础配套设施,起到事半功倍的作用。三是项目总开关。贫困地区党委政府要与各扶贫主体建立互动联系机制,共同筛选包括经营主体、产业方向、市场可容度等在内的产业扶贫项目,聘请有资质的第三方对选定的项目进行包装,以此为载体获取财政补贴、税费优惠、银行融资等支持。

(五)引导优势产业,形成面带点适度规模经营[7]。 将深度贫困地区的分散点嵌入四川五大经济区农业特色产业,不留死角。形成以成都片区包括成都、德阳、绵阳、眉山、资阳为主的粮油、畜禽、果蔬等加工农业园区;以川南片区包括自贡、宜宾、内江、乐山、泸州为主的林果、茶叶、畜禽等种养殖基地;以川东北片区包括南充、遂宁、巴中、达州、广安、广元为主的畜禽、丝麻、中药材等优势区;以攀西片区包括西昌、攀枝花、雅安为主的特色果蔬、蚕丝、茶叶、畜禽等产业带;以川西北片区包括甘孜、阿坝为主的中藏药材、牦牛等稀有生态窗口,以大经济区带动点状区域,以片区特色产业辐射零散小农,形成适度规模的产业延伸带。

(六)实公共服务“最后一公里”,营造发展良好环境

一是启动林道硬化审批[8]。建议受益森林面积在200亩以上,道路起点长度1公里以上,受益林区为经济林、竹林、用材林经营区、林业观光园区、森林消防、森林保护、森林旅游等用途的林区建设可给与不宽于3米的林道或游步道;二是启动农村小微水体清淤。把污泥抽到周边农地或果园、茶园,培肥和改良土壤。三是恢复农业信息服务技术队伍。筹措资金,稳定队伍,建立一支有专业的较为固定的农业信息技术服务队伍,保障在线农技咨询服务,为农业生产、生活服务。

参考资料

1中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定(2015年11月29日)

2习近平总书记《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》(2015年11月27日)

3习近平总书记《在东西部扶贫协作座谈会上的讲话》(2016年7月20日)

4习近平总书记《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》(2015年11月27日)

【5】邓蓉.《中国特色社会主义政治经济学与供给侧结构改革》[M]《当前四川省农业供给侧短板级改革路径探索》

6】【7邓蓉.《都江堰市构建新型农业经营体系的几点思考》[J]《中共成都市委党校学报》2016年4期

8课题组(邓蓉执笔)《我省农业供给侧结构性改革面临的问题与对策》报送内参,省上主要领导批阅件


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